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    關于賦予食藥監管部門刑事司法權進一步加強食品藥品安全監管的建議

    作者:賀瀾起   信息來源:民建中央網站   發布時間: 2019年06月14日
      
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      食品藥品關系到最廣大人民群眾的切身利益,是最基本的民生問題,是全面建成小康社會的重要標志。沒有全民健康,就沒有全面小康。沒有安全的食品藥品,全民健康就失去基礎。習近平總書記記在十九大報告中明確提出實施健康中國戰略,食品藥品 食品藥品安全是推進健康中國建設的保障與基石。近年來,食品藥品監管部門深入開展食品藥品安全整治,努力營造飲食用藥安全的良好環境,但由于我國正處于食品藥品違法犯罪多發易發期,食品藥品犯罪越來越呈現出網絡化、專業化、組織化、跨區域的特點,犯罪手段日趨多樣化,隱蔽性強、犯罪鏈條長以及食品具有易變質、易腐壞、不易保存等特點,加大了執法機關對食品藥品犯罪行為的查處難度,食品藥品安全形勢依然復雜嚴峻。作為行政執法部門,法律法規僅賦予食品藥品監管機構的現場檢查權、調查權、封存扣押權等權限,無有人身、財產強制權是食藥監管體制的短板。食藥監管部門這些行政執法權,在案件當事人配合的前提下易于行使,但在當事人若不予配合,甚至避而不見的情況出現時,食藥監管部門由于不具有對當事人的人身控制權、銀行賬戶的查詢及臨時凍結權,往往對案件的辦理束手無策、力不從心。因調查手段不足致使調查不能深入徹底,出現證據流失轉移等情況,導致“大案小辦”和“刑案行辦”的現象頻頻出現,使食藥領域違法犯罪成本低的狀況得不到扭轉,難以有效震懾和打擊食品藥品違法犯罪。民建海南省委以海南為標本,對現行食藥監管體制存在的問題進行了調研,并提出了賦予食藥監管部門刑事司法權的建議。

      一、現行食藥監管體制存在的問題

      (一)監管缺乏強制手段。這是現行食藥監管體制的先天不足,主要體現在三個方面:一是調查取證的手段有限。由于沒有有人身、財產強制權,食藥監管部門在執法是常常有勁使不上,尤其是被查企業不配合時,食藥監管部門獲取物證書證難度更大,往往只能就事論事,難以及時有效固定證據,甚至重要證據滅失也無能為力。有時因為公安部門所需認定涉嫌犯罪案件的關鍵證據,正是食品藥品監管部門因手段缺失而難以取到的證據,而在缺乏關鍵證據的情況下,公安部門因證據不足又無法立案,導致食藥犯罪案件移交成功率低、立案率低,致使部分違法人員逃脫應有的處罰。即使公安部門立案后,仍需再次對當事人的違法犯罪事實進行全面調查,其中80%以上的工作內容與食品藥品監管部門之前的工作內容重復,造成執法資源的嚴重浪費,也使案件辦理時限延長。同時,先期的行政執法取證,往往打草驚蛇,后期警方再進行刑事偵查時,可能違法者已失蹤、物證已滅失了。二是缺乏人身強制手段。發現違法犯罪嫌疑人,由于沒有強制控制手段,不能抓人,往往令不法生產者、經營者逃之夭夭;三是暴力抗法事件時有發生,執法人員人身安全難以保障。近年來,食藥監部門執法管理力度越來越大,作用愈來愈明顯。但在正常的行政執法中,經常會遇到這樣或那樣的難題,如依法檢查業主的經營行為時,遭到當事人的拒絕和阻礙等。主要表現為:少數業主圍攻、辱罵、撕扯行政執法人員,不尊重執法人員的地位和人格;在行政執法人員力量單薄的情況下,少數業主以暴力方式哄搶違規物品,轉移或藏匿證據、物品等;個別業主用極不文明的語言恐嚇執法行政執法人員,企圖使行政執法行為終止。更有甚者暴力執法,執法人員的人身安全難以保障。2017年11月22日,海南省東方市食藥監管局在開展打擊制售假酒專項行動,遭遇不法人員持剪刀暴力抗法,致使一執法人員受傷。2016年初,海南省食藥監管局兩名執法人員在調查甲醛牛百葉一案時,被現場的兩條大狼狗咬傷。2002年9月,山西省呂梁地區藥品監督管理局中陽縣分局局長高志全,在藥品市場專項整治中,以身殉職。

      (二)案件移交后協調溝通難。以海南為例,食品藥品犯罪案件歸海南省公安廳治安總隊管轄,但治安總隊管轄的犯罪類型多達120多種,加上食品藥品犯罪的危害結果,不像搶劫、殺人等惡性案件的危害結果那么急迫明顯,而公安自身警力也不足,對食品藥品安全領域的案件難以顧及,導致食藥犯罪案件移交后久拖不決。2016年底,海南食藥監管局發現了“活血丹”假藥案,該局已經摸排到了11名犯罪嫌疑人,也查到了假藥制造窩點在某省境內,卻因相關部門行動不力,延宕至今沒有端掉窩點也沒有抓捕犯罪嫌疑人

      但是,食品藥品違法犯罪案件有別于一般刑事案件:一般刑事案件發生后,對受害者的危害基本終結,而食品藥品違法犯罪的危害是持續發生的,只要不破案,不抓到犯罪嫌疑人,危害就會一直持續。因此,食品藥品違法犯罪案件,早破獲一天,群眾就少受一天危害。

      (三)行刑分離導致責任不明確。不同屬性的執法主體總會發生利益的沖突、牽扯。這之間的損耗,增加了辦案時間成本,不利于打擊食藥違法犯罪。一些地方行政執法部門有案不移、以罰代刑、選擇性移送、移送材料不規范、非移送案件不愿意合作等問題還比較突出,檢驗機構、檢驗水平、檢驗時間和專家意見還難以完全滿足刑事案件查處的需要,有些地方執法過程中相互通氣不夠,信息互通、同步上案等問題沒有很好地解決,等等。為了加大對食品藥品違法犯罪的打擊力度,加強行刑銜接,海南食藥監管局和海南省公安廳聯合成立了打擊食品藥品違法犯罪辦公室,但在黃賭毒、槍爆刀、搶盜強奸等惡性刑事案件的破案壓力下,會導致食藥犯罪案件不能及時立案、及時查處,效果不彰。

      (四)行刑銜接效率低。食藥監管部門在日常監管中,發現涉嫌犯罪的食藥案件要移交給公安部門來查辦。但是食品藥品安全領域非常專業,一要專業的檢測設備;二是辦案人員要具備相關專業知識。公安部門接受案件后,仍然要依靠食藥監管部門才能明確并固定證據。

      二、建議

      (一)建立起一支內設的、專業的“食藥警察”隊伍

      食品藥品安全領域違法犯罪突出。2016年,全國食品藥品監管部門共查處“四品一械”案件29萬多起,貨值金額10多億元。食品藥品領域的違法犯罪,已成為當下中國老百姓最關注的社會問題之一。2015年,國內部分有影響力的媒體,曾發起過關于在食藥監管部門內設“食藥警察”的討論,輿論呼聲很高,此乃民心所向。

      國外有美國食品和藥物管理局,該機構在全美下設150多個辦公室和實驗室,有數以千計的醫學、化學和食品工程學博士做技術支撐,還有數以萬計的執法人員身著統一制服甚至配有槍支,負責監管美國本土生產或進口的食品、化妝品、藥物、生物制劑、醫療設備和放射產品的安全,保衛著人們的餐桌和健康。國內有森林公安、海關緝私警、海警等,都是受雙重領導的內設專業警種。這些專業警種,很好地捍衛各自所屬專業領域的合法、正常、規范的生產秩序和利益。

      食藥監管部門在日常監管中,會發現大量食品藥品安全領域違法犯罪線索,公安部卻沒有案源、只有被動地等米下鍋。目前,全國已有22個省份在公安系統設立了“食藥警察”,但打擊效果并不明顯,很重要一個原因是缺少案源。

      建議賦予食藥監管部門刑事司法權,從國家食品藥品監督管理總局,到各省市食品藥品監督管理局,建立起一支內設的、專業的“食藥警察”隊伍,賦予其行政執法和刑事執法雙重職能。“食藥警察”隊伍,既是食藥監總局的職能部門,同時又在業務上接受公安部的指導。使其能夠對嚴重違法甚至犯罪的食品經營企業的主要負責人及直接責任人員采取臨時人身限制措施,以防止其藏匿或毀滅證據;能夠對違法犯罪經營場所進行搜查;能夠對嚴重違法犯罪經營者與食品經營有關的資金往來信息進行查詢和必要時進行資金凍結;能夠對構成犯罪的食品案件負責人及有關責任人直接向檢察機關提起公訴,解決食藥知識專業性、取證規范性的問題。

      現行監管體制,食藥違法案件由食藥稽查部門查處,涉嫌犯罪的案件又移交公安,部分案件可能還要和海關、海警協調溝通。內設“食藥警察”后,違法和犯罪的查辦都集中到食藥監管部門了,這樣一來,責任主體明確,可有效解決有效解決了行政執法和刑事司法分離的問題,原來分散在相關部門的監管職能統一到了食藥監管部門,改變目前公安對食品安全案件“等案上門”的被動局面,讓食藥監管“長出了牙齒”。專業人員專門查辦食藥違法犯罪案件,可以提高對相關違法犯罪打擊的專業性和精準性。從分散用力到集中出擊,從行政執法與刑事司法分離到相互融合,加大了對食品藥品安全違法犯罪行為的打擊力度。

      (二)依托有現有隊伍,不用增加編制。全國食藥稽查人員是一支龐大的隊伍,以海南省為例,全省各市縣稽查人員近300人,全國食藥稽查人員有12.7萬之多。如果賦予稽查局刑事司法權,將稽查人員轉變為“食藥警察”,這既不增加編制,也不會更多地增加財政預算。在最小的代價下,這輛行政執法和刑事司法齊驅的“雙駕馬車”,將成為保障食品藥品安全力量最強、專業最強、協調性最強的武裝隊伍,意味著食藥監管執法隊伍將擁有比過去更強的權力,有利于建立統一權威的的食藥監管體制。

      (作者系海南省食品藥品監督管理局辦公室調研員)

    責任編輯:范可新
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